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CLEPTOCRACIA
Desafío principal a las Entidades
Fiscalizadoras Superiores para el Siglo XXI
por James P. Wesberry, Jr*
Publicado en la Revista Técnica HORIZONTES
del Instituto Latinoamericano de Fiscalizadoras
Superiores de Latinoamerica y del Caribe
25 ANIVERSARIO EDICION EXTRAORDINARIA 1990
El autor desea dedicar este artículo a la memoria del más poderoso enemigo de la Cleptocracia que ha conocido en el siglo
veinte:
General de División del Ejército Peruano, Primer
ministro, dos veces Contralor General de la República del
Perú, tercer Presidente del ILACIF y fundador del
movimiento en nuestro hemisferio hacia la modernización y
sistematización del control fiscal.
OSCAR VARGAS PRIETO
______________________________________
En esta última década del siglo veinte la Cleptocracia constituye la más grande amenaza a los gobiernos democráticos.
Hay una tendencia mundial en los gobiernos, los negocios y los individuos de abstenerse del deber de responder ante cualquier
autoridad superior. Vivimos actualmente en la "Época de la Moda de la Desvergüenza".
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores de nuestro hemisferio y del mundo entero, encaran una creciente actitud de los
funcionarios públicos y privados de no responsabilizarse de los deberes elementales que constituyen los cimientos de la civilización
y que permiten el desempeño honesto y eficiente de la función de gobernar.
La actitud de rechazar responsabilidad, que constituye la semilla de la Cleptocracia, presentará el principal desafío
a los Organismos Superiores de Control durante el siglo que viene. Y el peligro más grave de todo, se presenta cuando el propio
personal de dichos Organismos rechaza sus propias responsabilidades de ser ejemplo de honestidad, moralidad, autocontrol,
puntualidad, eficiencia y fidelidad a su institución y sus fines.
Hay que enfocarse en la "Respondabilidad"
Estamos escuchando y leyendo muchos en estos días sobre la "ética" en los negocios; y en los gobiernos. Hay
un interés renovado sobre este tema en las universidades y entre los organismos profesionales. Los Organismos Superiores de
Control también tienen gran interés en dichos códigos. Algunos ya han establecido códigos de auditoría.
Mientras la "ética" trata del estudio de las normas de los correcto y lo incorrecto, el uso de dicho término
ha sido tan limitado en el comportamiento profesional y comercial que el alcance pleno de su significado ha sido obscurecido.
La "ética" es sinónimo de "moralidad", lo correcto o incorrecto de una acción. La "conciencia"
humana, nuestro sentido de los correcto o incorrecto, guía nuestras acciones y diferencia a los seres humanos de toda otra
forma de vida.
Únicamente los seres humanos tienen la habilidad para discernir y distinguir entre l bueno y lo malo, lo correcto y lo
incorrecto, la verdad y el error. En este planeta el hombre es el único ser moral o inmoral. Sólo el ser humano posee una
conciencia porque, como la mayoría de nosotros creemos, únicamente los seres humanos están creados a la imagen de Dios. La
conciencia es la única capacidad intuitiva e innata para juzgar lo moral, para desear lo moral, para sentirse obligado a hacer
lo que es moral. La conciencia es el sentido interno de evitar lo incorrecto y perseguir lo correcto. Ser humano es tener
conciencia.
Cada persona es una agente moral libre en el sentido de que cada una posee el privilegio y la responsabilidad de tomar
decisiones morales. El hecho que formulemos preguntas y tomemos decisiones sobre la ética y busquemos conocer lo ético, demuestra
nuestro sentido de lo que yo llamo la "respondabilidad" un nuevo término e el español necesario para comunicar el
concepto de "accountability" tan utilizado en inglés. Nuestra aceptación del deber de ser "respondable"
moralmente se funda en la guía de nuestra conciencia que en gran medida refleja nuestras creencias y compromisos sociales,
culturales, religiosos, fraternales, cívicos e ideológicos.
Los Organismos Superiores de Control tienen por la naturaleza de sus funciones que enfocar en la "respondabilidad"-
el deber de responder o rendir cuenta ante una autoridad más elevada... porque es un elemento vital de la ética, la moralidad
y la conciencia. La antigua rendición de cuentas y la más moderna auditoría gubernamental han sido necesarios para disponer
de medidas de demostrar la "respondabilidad" financiera. Hoy en día los registros contables forman la base de la
"respondabilidad" financiera en el negocio y en el gobierno.
La "respondabilidad" es la base de lo que hace la entidad Fiscalizadora Superior cuando efectúa una auditoría.
Sin la "respondabilidad" por parte de los funcionarios y entidades públicas, la auditoría es fútil.
"Respondabilidad", es indispensable al control fiscal.
"Respondabilidad", es también indispensable a la Democracia.
"Respondabilidad", de hecho es indispensable a la civilización… porque la nación no "Respondable"
es una nación no civilizada... y el individuo no "respondable" es un individuo no civilizado.
EL PELIGRO
"La parte más importante de nuestra libertad, la libertad
interna, siempre está sujeta a nuestra voluntad. Si la
entregamos a la corrupción, no merecemos ser llamados
humanos."
- Alejandro Solzhenitsyn en "De los Escombros" (1973)
La auditoría no es absolutamente necesaria para lograr la "respondabilidad" pero fortalece la "respondabilidad"
más que cualquier otro factor. La "auditabilidad'- la existencia y disponibilidad de evidencia que demuestra lo correcto
y lo incorrecto de las acciones" si es absolutamente necesaria para la "respondabilidad".
La materia prima de la civilización...del negocio...del gobierno, está constituida por la "respondabilidad"
moral, la "respondabilidad" gerencial, la "respondabilidad" financiera y la "respondabilidad"
personal.
Tradicionalmente el ser humano ha sido considerado "respondable", por lo menos, ante Dios, su familia, su patria,
su prójimo y su empleador. Estas "respondabilidades" constituyen los cimientos que mantienen intactos nuestros países
y nuestra civilización.
Vivimos en la época de la moda de la desvergüenza
Actualmente estamos presenciando un fenómeno muy peligroso...la tendencia creciente hacia la abstinencia de la "respondabilidad"...el
pleno rechazo de reconocer que uno es responsable de rendir cuenta a cualquiera autoridad más alta. Esto es la semilla de
la Cleptocracia, sembrada por los irresponsables, fertilizada por la codicia humana y regada por un flujo de inverosimilidades,
que crece en la sombra del secreto oficial, como un hongo de corrupción que cubre rápidamente todo lo que toca con una podredumbre
viscosa invisible semejante a una vileza desenfrenada. Hemos visto el ejemplo más reciente en la República de Panamá.
"La vergüenza se ha de poner de moda,
y fuera de moda la desvergüenza." - José Martí
Vivimos en la época de la moda de la desvergüenza. La vergüenza ya no está de moda. La abstención de la "respondabilidad"
sí está. El alcance de dicha abstinencia va mucho, mucho más allá que el área limitada de la contabilidad y la auditoría gubernamentales
con que los Organismos Superiores de Control tradicionalmente han sido identificados. Va aún más allá que la "respondabilidad"
gerencial u operacional que ha atraído la atención de los auditores gubernamentales últimamente. Empero, si cualquier grupo
de profesionales del sector público debería tener interés en algo, vital a su propia autopreservación, los Organismos Superiores
de Control deben sentirse obligados a dirigirse a tal asunto. Porque cuando no hay "respondabilidad" la Entidad
Fiscalizadora es superflua. En la época de la moda de la desvergüenza los responsables del control fiscal se enfrentan con
el peligro de la extinción.. o peor aún, en la Cleptocracia se enfrentan con la prostitución de sus propios servicios, de
tal forma que se proporcionan meras coberturas cosméticas de las cicatrices resultantes del crecimiento de Cleptohongo.
La Cleptocracia es un fenómeno mundial. Puede reemplazar cualquier ideología política. No llega al poder por la fuerza,
ni por el voto. Simplemente crece como un hongo corrompiendo más y más personas hasta que toma el control total. Casi todos
se corrompen cuando la corrupción se convierte en un hábito diario, los sobornos se convierten en suplementos a los sueldos,
la colusión prolifera porque todo el mundo está participando y gradualmente todo el país, o por lo menos su liderazgo en el
negocio y el gobierno y mucho de los servidores públicos se corrompen.
La corrupción está desenfrenada sobre toda la superficie del planeta tierra en los últimos años del siglo veinte:
- En los Estados Unidos se ha encontrado fraudes criminales severos en 60 por ciento de los centenares de instituciones
de ahorros financieros (mutualistas) intervenidas por el gobierno durante el pasado año. De éstos, hay más de 1,200 casos
criminales pendientes en la Fiscalía General. Su costo a los contribuyentes, incluso las garantías de gobierno, podría exceder
de 300 miles de millones de dólares, en base de las investigaciones de 202 agentes del FBI y 30 fiscales especiales dedicados
únicamente a crímenes en este campo. Una encuesta reciente por la firma Roper divulgó que 22 por ciento de los norteamericanos
consideran que a veces puede ser justificado robar del empleador.
- El famoso ensayista y pensador francés Jean-Francois Revel ha fustigado a su propio país por la corrupción electoral
"... y sobre todo, en utilizar el poder del Estado para hacer negocios, para distribuir cargos lucrativos entre los miembros
de un clan o para crear, incluso, nuevos cargos si hace falta, sin tener en cuenta para nada el gasto que ello puede ocasionar
a los ciudadanos" .
- El nuevo Presidente de Argentina describe la importante obra de la represa Yacireta como "monumento a la corrupción"
y su gobierno anunció recientemente el envío al Parlamento de un proyecto de ley que prevé castigar incluso con prisión perpetua
a los I que cometan graves delitos de corrupción, quienes serán calificados de "traidores a la Patria".
Y la Agencia para el Desarrollo Internacional no está exenta del mal Cleptohongal. Hace unas semanas un funcionario responsable
de dirigir el programa de ayuda humanitaria de suministrar medicinas, alimentos y ropa manifestó su culpabilidad ante un tribunal
federal de haber aceptado sobornos de 93,000 dólares de una firma consultora en el campo de la salud que había ganado 2.6
millones de dólares en contratos con su ayuda en burlar el proceso de contratación competitiva.
Muchos de los gobiernos de Europa Oriental han sido descritos como Cleptocracias. El periodista francés Patriek Meany,
un ex-corresponsal en Moscú, empleó dicho término en un reciente libro para describir a Rusia.
Cleptocracia:
...la institucionalización de la codicia en el Gobierno
El diccionario define le "cleptocracia" simplemente como "un gobierno de ladrones". No hay nada novedoso
en ese concepto. Puede ser que la Cleptocracia es la forma de gobierno más antigua del mundo. Consiste sencillamente en la
institucionalización de la codicia de una persona o de un grupo élite por recursos y poder en la forma del aparato del Estado.
Con el correr de los años la mayoría de las monarquías se deterioraban en Cleptocracias. La mayoría de los grandes imperios
fueron empujados a crecer por la inspiración Cleptocrática.
El pillaje de los ejércitos conquistadores en épocas de guerra y los odiados tributos exigidos por los cobradores de impuestos
en épocas de paz. . . todos en el nombre del gobierno ... llenan las páginas de la historia de nuestra llamada civilización.
Carlos Marx vió a los capitalistas como los más horribles de los Cleptócratas por su explotación de los recursos humanos y
naturales incentivados por la codicia. Pero sus propios discípulos han he-cho exactamente lo mismo... aún mientras invocaban
alabanzas en su nombre.
Acabamos de ver en Europa Oriental el efecto “domino" de la repugnancia del pueblo de la Cleptocracia.
La desilusión expresada por muchos ex-comunistas no ha sido tanto con la ideología sino con la corrupción que impugnó las
promesas utópicas y a los prometedores.
En Rusia uno de los problemas más grandes del "glasnost" este año es que han aumentado los crímenes severos
en un 40 por ciento y los crímenes en las calles en un 82 por ciento. El robo de bienes transportados por ferrocarril constituye
el 88 por ciento de todos los crímenes denunciados en la República Soviética y el Ministerio del Interior sospecha que los
responsables son funcionarios públicos corruptos.
Recién nos estamos dando cuenta de datos como éstos por la reciente libertad de la prensa soviética. Parece que lo que
había pasado con el transcurso del tiempo es que la Cleptocracia había reemplazado al comunismo en muchos países sin que nosotros
nos hubiéramos dado cuenta.
¡Asústense... también podría reemplazar la Democracia tan sigilosamente!
El gran desafío de los nuevos gobiernos de Europa Oriental durante los próximos meses y años no será cómo hacer funcionar
el gobierno libre y abierto en bases de elecciones... sino cómo protegerlo del Cleptohongo, quizás actualmente durmiente,
pero todavía permean-do a una sociedad acostumbrada a su presencia. A menudo a través de la historia, los ciudadanos en su
disgusto han derrotado a una Cleptocracia únicamente para verla reemplazada por otra bajo otro nombre. Testigos son Cuba,
Nicaragua y las Filipinas.
El Cleptohongo es invisible. Crece donde haya seres humanos. En sus fases iniciales no se lo nota. A mitad de su crecimiento
empieza a invadir cada actividad posible. En sus fases finales se reproduce con una progresión geométrica de tal forma que
toma el control completo antes que pueda ser frenado.
Nos toman preso los Cleptoconstrictores
"El momento para resguardar de la corrupción
y la tiranía es antes de que nos haya tomado preso".
- Tomás Jefferson
Creo que lo que estamos presenciando actualmente son las fases finales del crecimiento del Cleptohongo en muchos países
a través de todo el mundo: la fase de crecimiento en progresión geométrica.
Una vez que toma control el poder Cleptocrático tiende a centralizarse más y más en una sola persona o un grupo que mantiene
la concesión sobre toda forma de corrupción. Los concesionarios a los niveles inferiores se convierten en esclavos económicos
de los gobernantes siendo obligados a entregarles cada vez más elevados montos de los resultados del pillaje que tiene que
obtenerse exprimiendo aún más a aquellos de nivel más bajo.
Como ha sido probado desde el Sheriff de Nottingham, a Ferdinand Marcos, y Manuel Antonio Noriega, los Cleptoconstrictores
continuamente aplican más y más presiones hasta que los de niveles más bajos se rebelan en actos de desesperación o son salvados
por un esfuerzo externo.
Hemos tenido algunos esfuerzos verdaderamente Cleptométricos en nuestro hemisferio. Los nombres Somoza, Duvalier, Stroessnery
Noriega caracterizan el fenómeno de los últimos años. En Paraguay se están divulgando montos asombrosos de irregularidades
para un país tan pequeño. A partir del 20 de diciembre del año pasado, los panameños han sido hipnotizados por las divulgaciones
continuas de quizás el ejemplo más perfecto de la Cleptocracia en esta parte del mundo.
Los gobiernos Torrijos/Noriega deberían ser sometidos a estudios y análisis detallados porque nos proporcionan un caso
práctico clásico de cómo la Cleptocracia toma preso a un pueblo entero.
Cómo crece el Cleptohongo
Escuchamos las propias palabras del Contralor General de la República de Panamá don Rubén Carlés al describir el proceso
Cleptocrático y sus resultados:
"Todo comenzó cuando los militares se apoderaron del gobierno en octubre de 1968. No tenían una verdadera justificación
para derrocar un Gobierno elegido con amplio respaldo popular. El tiempo ha demostrado que a los golpistas del'68 sólo movía
el interés personal. Por eso fueron cambiando todas las instituciones del país para acomodarlas a sus ansias de riquezas,
al desorden y la corrupción. Hicieron del Estado Panameño una gran empresa para el enriquecimiento ilícito y el despilfarro;
poco a poco nos estábamos quedando sin país. A pesar del secreto, la falta de información, la represión y la violación de
los derechos humanos, los panameños desde la época de la dictadura de Omar Torrijos intuyó primero y luego comenzó a denunciar
el desastre imperante.
Hemos tenido algunos esfuerzos verdaderamente Cleptométricos en nuestro hemisferio. Los nombres Somoza, Duvalier, Stroessner
y Noriega caracterizan el fenómeno de los últimos años.
Al principio sólo se conocían hechos aislados. El creciente abuso del poder los llevó a diversificar y aumentar las fuentes
de enriquecimiento personal y para ello debilitaron, mediatizaron, subordinaron, eliminaron y desmoralizaron a todas las instituciones
que podían interferir en el propósito de aprovecharse en beneficio personal de todas las posibles fuentes de riquezas que
podrían existir en el país o en el exterior mediante el uso de las Instituciones del Estado Panameño.
Era una zona franca del delito, y participantes en una multinacional del crimen...
La Contraloría perdió su rumbo. Lo que en el pasado fue institución prestigiosa y respetada, perdió su autoridad y la
acción fiscalizadora se convirtió en mecanismo para tolerar y proteger la corrupción y el delito. Los funcionarios de Auditoría
y verificación no podían hacer nada frente a la complicidad y tolerancia de jefes sometidos a los intereses de los entorchados.
Cuando en las más altas esferas de la Contra-10rla se protegía y toleraba la corrupción todo el mecanismo fiscalizador se
convirtió en una mueca grotesca".
"La entidad que antes era ejemplo de eficiencia, disciplina y honorabilidad, la habían llevado a grave condición
de deterioro institucional. La dictadura militar, con sus prácticas corruptas y su politización ciega, había perjudicado a
una de las más prestigiosas dependencias oficiales del Estado Panameño...
Los militares panameños se dedicaron a mediatizar o desvirtuar todos los instrumentos de control. Así como sometieron
a todas las instituciones públicas que guardaban relación con sus ansías de enriquecimiento y control de la justicia, también
llegaron a manipular o dominar todos los mecanismos de la administración financiera:
- Anularon o dominaron el Parlamento y eliminaron la intervención y fiscalización legislativa en las cuestiones fiscales.
- Manejo irregular del Presupuesto y de su ejecución.
- A pesar de la excelente información disponible, la Administración Fiscal careció de transparencia.
- La actividad extrapresupuestaria se convirtió en instrumento de gobierno.
La información sobre asuntos fiscales se manejó como secreto de Estado o con franca manipulación.
- El déficit fiscal fue aceptado como norma, y evidencia la indisciplina fiscal.
La función fiscalizadora era una acción cosmética. Una mera apariencia ...
El crecimiento burocrático, el gigantismo oficial con la proliferación de instituciones, entidades públicas y empresas
estatales, debilitó el principio de la unidad de caja y el control sobre el manejo de los fondos públicos. El gasto público
creció en forma desordenada.
En forma sistemática, la dictadura militar anuló los principios y normas que sobre bienes y contratación de servicios
que establecía el código fiscal. La licitación y el con-curso de precios desaparecieron como mecanismo de buen gobierno, para
dar paso a la compra directa, amañada y discriminatoria y a la contratación directa, amparo de toda suerte de abusos y corrupción.
Teóricamente, en la Contraloría y en el resto de la Administración Pública fueron creados y generalizados los mecanismos
de fiscalización necesarios para el buen manejo de los recursos públicos y para una adecuada labor de ordenamiento presupuestario.
En el engranaje oficial se otorgó una posición destacada a la Contraloría y la intervención del Contralor y de los Auditores
de la Contraloría fue un ritual, formalmente reconocido en todas las actividades oficiales donde se manejaban fondos y activos
públicos. Pero en la práctica, esa función de fiscalización era ineficaz. La existencia de Auditores no impidió la corrupción,
por las siguientes razones:
- Aumentó el número de Auditores, pero no todos tenían la debida capacidad y entrenamiento.
- Con frecuencia los Auditores no tenían la autoridad requerida o no contaban con el respaldo de sus superiores de la
Contraloría.
- La interferencia y órdenes de los militares y sus agentes civiles estaba por encima de la ley y de los reglamentos.
- Dieron a los Auditores la facultad de firmar documentos como un control participativo y terminaron siendo unos firmones.
- La participación comprometedora de los Auditores, anulaba su independencia porque su actuación era la de confirmar decisiones
de otros, sin cuestionar, ni objetar.
- Los auditores que actuaban con carácter de independencia y criterio de eficiencia, con frecuencia eran desautorizados
por sus superiores. La consecuencia era la desmoralización, indiferencia, tolerancia, y en ocasión, la corrupción aceptada
o inducida.
- Valiosas unidades, frustradas ante la imposibilidad de actuar conforme a sus principios, terminaron sometiéndose a las
presiones y al mal ejemplo. Otros renunciaron.
- La actitud comprometida de la Contraloría General de la República, podía advertirse por el tono anodino y la superficialidad
de la información que se producía en los documentos oficiales. Por muchos años era notoria la ausencia de información real
y completa sobre importantes aspectos de las finanzas públicas.
La acción gubernamental, recargada en su expresión burocrática, resultó ineficaz. La ausencia de programas, la existencia
de espacios políticos, la tolerancia por razones ideológicas y el sometimiento a los militares, anuló la función principal,
cual era, la prestación de servicios públicos. Era difícil que un gobierno pudiera funcionar cuando por encima del Presidente,
del Gabinete y de los Directores Civiles, cabezas nominales del Gobierno, estaba el Estado Mayor y toda la oficialidad militar
que daba órdenes, exigía y mandaba. Y esa intervención también se extendió a la Contraloría.
Los abusos, escándalos, peculados y corrupción que la dictadura militar cometió en el sector descentralizado, son mayores
y mucho más graves que los que ocurrieron en el Gobierno Central.
En las entidades descentralizadas los militares se consideraron investidos con facultad para estar por encima de la Ley;
delinquir impunemente y patrocinar toda clase de corruptelas y abusos.
Muchas Juntas Directivas fueron simplemente ignoradas o se hicieron cómplices participativos. La Contraloría era cómplice
por omisión, tolerancia o participación. Por eso, en los últimos 21 años todo ha sido posible y pocos casos han sido sancionados
...
Una de las consecuencias más graves de la dictadura jue el ejemplo desmoralizador y destructivo de la corrupción. Como
las militares tenían un poder absoluto, la corrupción fue absoluta. Como los que mandaban eran los más desorbitados en el
abuso, su ejemplo fue totalmente nefasto y demoledor a la moral pública y el respeto a la Ley. Todo era posible. Todo se hacía.
Todo se aceptaba. Todo era tolerado. Los hechos demuestran, con los casos que aparecen cada día, que la República ha sufrido
un profundo deterioro, tanto en lo material como en lo moral, que exigirá mucho es-fuerzo para su recuperación." [fin]
La Cleptocracia hizo presa en Panamá a todo un país, y rechazó cualquier intento por soltarlo hasta que llegó un esfuerzo
externo.
Ahora, consideremos otro caso real del crecimiento Cleptohongal. Lo siguiente se resumió del texto editado sobre una verdadera
situación actual en otro país latinoamericano según lo informado por los funcionarios de una embajada extranjera de un país
industrializado ubicada en dicho país. Por motivos obvios no se divulgará los nombres de los respectivos países:
"AI tomar el poder del Estado el gobierno actual prometió poner fin a la corrupción gubernamental galopante que había
sido característica de los gobiernos anteriores. El Presidente declaró que su administración introduciría una generación nueva
de servidores públicos, más honesta. Para evidenciar su compromiso el gobierno más limpio estableció una nueva unidad encargada
de moralizar la burocracia y eliminar la corrupción.
Desafortunadamente, la corrupción continúa a través de todo el gobierno igualmente entrinchado y pervasivo como siempre.
Más aún muchas personas opinan que el problema de toda clase de corrupción es mucho peor bajo el gobierno actual, que bajo
la administración anterior. Es muy aguda en las áreas judicial y de policía, y también ampliamente difundida en los ministerios
civiles, las fuerzas armadas, y a través de la comunidad de los negocios privados. Un extranjero (de otro país), gerente de
una empresa, quien tiene mucha familiaridad con el proceso de licitación pública, afirmó a los funcionarios de su embajada
que desde su perspectiva el problema está considerado aún más grave y que se está acercando a la situación de un país africano,
para constituir uno de los peores casos que él ha visto en sus muchos años de experiencia en varios países.
La existencia de la corrupción en un país, por supuesto, no es ninguna sorpresa. La mayoría de los países en vías de desarrollo
están afligidos por este problema. En este país muchos factores estructurales y económicos ayudan a explicar el fenómeno,
y bajo el presente gobierno el esfuerzo de estos factores subyacentes ha resultado ser mucho más fuer-te que la voluntad política
y la capacidad administrativa del gobierno para contrarrestarlos. Encima de todo, la falta de oportunidades de empleo de los
pobres que constituyen la mayoría, y el nivel extremadamente bajo de los sueldos de los empleados del gobierno, explican que
muchos empleados públicos se rin-dan a la tentación de aceptar sobornos como suplementos de sus remuneraciones. Más del 80
por ciento del presupuesto público se utiliza en remuneraciones, dejando poco para inversiones. El gobierno no puede elevar
los sueldos encima de la tasa de la inflación debido a limitaciones económicas.
El poder adquisitivo de la mayoría de los ciudadanos ha disminuido durante el pasado año en comparación con el dólar.
Obviamente, esto aumenta la tentación del soborno y corrupción. Los ingresos de la mayoría. de los ciudadanos están bastante
menores que hace diez años.
También contribuyen al problema de corrupción otros factores. Por ejemplo, directa o indirectamente el gobierno controla
cerca de 80 por ciento de los negocios. Las empresas públicas que producen mucho del PBN, a la vez compran gran parte de los
bienes y servicios ofrecidos por el sector privado. Con el gobierno responsable, tanto del PBN y el empleo, el poder de los
burócratas (y sus oportunidades para enriquecerse) están mucho mejor que en las economías más privatizadas.
En muchos países de América Latina, hace falta un servicio público de carrera y una tradición de servicio público desinteresado.
Generalmente, hay un cambio global de empleados públicos después de cada elección, a raíz de la presión sobre los políticos
en darles a sus militantes la oportunidad de ganar un empleo del gobierno. La ausencia de servidores de carrera y la falta
de estabilidad, aún en los niveles inferiores, crean una mentalidad egoísta desde el primer día del servicio público. Una
vez que ingresaron al gobierno, los servidores públicos encuentran que no pueden esperar mucho del sistema de jubilación,
que periódicamente ha sido sujeto de abusos desde su creación. Un legislador no tiene plan de jubilación, no importa sus años
de servicio, y los militares sospechan de que los anteriores ministros de defensa han "prestado" de su sistema de
jubilación dejándolo al punto de quebrarse... Asimismo, estas perspectivas sombrías del futuro, incentivan a los servidores
públicos en ganar hoy lo necesario para sobrevivir mañana, ya menudo esto quiere decir participar en la corrupción.
Lo que agrava al problema es la ausencia casi total de sanciones sociales, culturales y legales para aquellos servidores
públicos que aceptan los sobornos. Muchos ciudadanos no criticarían el servidor público que acepta el soborno con moderación.
Esa clase de conducta se considera normal. Hay un sentido ampliamente difundido que cualquier persona que consiga empleo
en el gobierno sería necio no aprovechar de la oportunidad de ganar dinero para el bien de su familia mientras dura dicha
oportunidad. La corrupción no se enfoca como un problema moral, sino como una oportunidad económica, que quizás no durará
más allá que la próxima elección. Una persona que no consideraría intentar engañar a un individuo que podría enojarse y posteriormente
hacerle daño físico, no tendría ninguna reticencia en engañar al público anónimo y amorfo (que consiste principalmente de
pobres campesinos no educados que inspiran poca compasión entre la élite tradicionalmente en el poder). Aún si llega a ser
capturado en el acto, lo peor que podría pasarle es un traspaso a otro cargo o (raramente) el ser despedido. Su "padrino"
generalmente sería comprensivo y buscaría otro lugar en la burocracia para ubicarle.
Casi nunca se enjuician a los servidores públicos o militares que acepten los sobornos. La Institución Superior de Auditoría
no tiene personal suficiente y el personal que tiene no está capacitado. Tiene pocos auditores profesionales entre su personal.
Puede investigar la corrupción, pero tiene que confiar en la policía para apresar a los sospechosos y a los tribunales para
ser procesados. Normalmente, nada resulta de las investigaciones, porque un soborno pequeño debidamente ofrecido puede paralizar
el proceso judicial en sus fases iniciales.
La prensa, las fuerzas armadas, la iglesia y la izquierda extremista, todos dejan de prestar atención a la corrupción
como una vileza social y política. La prensa no tiene una tradición de divulgación de las irregularidades. Un periodista tendría
reticencia en divulgar a un malhechor -es más rentable aceptar un soborno que arriesgar a la retribución por haber atacado
públicamente a alguien responsable de la corrupción. La iglesia no se ha involucrado en el problema (quizás porque hay poco
que se pueda hacer). Los partidos de ultraizquierda, rechazados en las urnas, no están en condiciones políticas, ni morales
de lanzar una cruzada a favor de la moralidad (sus propios militantes lograron una fama horrible de ser corruptos hace años
cuando estaban en el poder). Los oficiales militares, que usualmente utilizan a los cabos como servidores domésticos y a veces
empleados en sus negocios privados, no pueden tratar el asunto de la corrupción con energía.
Por todos esos motivos y más aún, no existen incentivos verdaderos para la honestidad en el gobierno o en la vida pública
del país. Se ha dicho que se ha "democratizado" la corrupción. En base de conversaciones con hombres de negocios
en pos de contratos con las empresas públicas se sospecha que el soborno en monto de cinco o diez por ciento es lo normal
solicitado como remuneración de la tradicional "charla" necesaria para recibir atención. Como los contratos suman
centena-res de millones de dólares anualmente, se calcula que los sobornos pagados cada año a los burócratas y a los partidos
en el poder llegan a los décimos de millones de dólares.
Paradójicamente, el gobierno actual parece serio en llevar a cabo algunas reformas en las entidades responsables de la
recaudación de los impuestos y también en reducir el fraude y mala administración en el proceso de adquisiciones. El gobierno
reconoce que la única manera de tener los ingresos necesarios para las inversiones en los servicios sociales es llegar a ser
más eficiente en la cobranza de los impuestos y el control en el desembolso de los fondos públicos.
Además, en su propio interés político el gobierno necesita convencer a un pueblo dudoso que desea eliminar la corrupción
y está dispuesto a cumplir su propia promesa en la campaña política, para limpiar la casa del gobierno. Hasta ahora no se
ha convencido a nadie que es capaz de tal tarea. En esta sociedad el pueblo sabe que las irregularidades del pasado continúan.
Por ejemplo, los inmigrantes obtienen visas a cambio de enormes sobornos. La polida y los oficiales de los tribunales continúan
desviando la justicia. En las aduanas y en otras actividades públicas se continúan obteniendo grandes ganancias ilegales.
Uno de los riesgos más grandes que confronta el gobierno es la posibilidad de que los votantes en su disgusto (y quizás
envidia) por la galopante corrupción en el gobierno, apoyarán a los populistas quienes atacan a los "tradicionalistas"
entre los políticos y los partidos como irremediablemente corruptos. El problema de la corrupción será un tema central de
la campaña política en la próxima elección, un tema hecho a medida para ser explotado con éxito por los populistas."
Es muy interesante que cada persona que ha oído o leído lo anterior de inmediato ha identificado el país en cuestión como
el suyo.
La Contraloría perdió su rumbo. Lo que en el pasado fue institución prestigiosa y respetada, perdió su autoridad y la
acción fiscalizadora se convirtió en mecanismo para tolerar y proteger la corrupción y el delito.
Necesitamos un Cleptofungicida
Tenemos mucho que aprender de los verdaderos casos de corrupción de la vida real que ilustran la vitalidad asombrosa de
la amenaza Cleptocrática. La historia está repleta con casos semejantes. ¿No es ya la hora que algún científico invente un
Cleptofungicida?
Es raro que la ciencia solucione los problemas humanos. La verdadera solución descansa dentro de nosotros mismos. Tenemos
que cambiar nuestras propias actitudes hacia nuestras "respondabilidades". Tenemos que ejercer el debido autocontrol
de nuestras propias actividades y actitudes. Tenemos que ser ejemplos para nuestros hijos y nuestros prójimos.
¡Sí, podemos erradicar la Cleptocracia! ¡Sí podemos erradicar la corrupción en los gobiernos! Empero, únicamente podemos
hacerlo al cambiar la gente ... asegurando que sí acepta su deber de ser "respondable".
La "respondabilidad" es el verdadero Cleptofungicida.
Implantar la "respondabilidad" en la gente erradicará la corrupción.
Enseñar el deber de ser "respondables" a nuestros hijos y ejemplificarlos por nuestras vidas es la única manera
en que la vergüenza puede volverse de moda.
Qué triste es el Organismo Superior de Control que no ejemplifique un espíritu de "respondabilidad" entre sus
propios funcionarios y empleados. Las Contralorías Generales y los Tribunales de Cuentas tienen que ejemplificar el autocontrol.
Su personal profesional tiene que constituirse en modelos a ser admirados y seguidos por los demás servidores públicos.
El paso más básico al establecimiento de la "respondabilidad" dentro de las virtudes del personal del sector
público de cualquier país es implantar un espíritu de "respondabilidad" entre el personal de la Entidad Fiscalizadora
Superior.
El segundo paso es enseñar este espíritu a todos los demás servidores públicos.
Qué resulta por no exigir la respondabilidad
Un breve caso real adicional muestra lo que pasa cuando no se exige la "respondabilidad". Ocurrió hace muy poco:
En reconocimiento de sus 20 años de servicio público a un servidor público norteamericano del municipio de Lakeland, Florida,
le premiaron con una placa especial y una cena para dos sin costo. Le dijeron que no había ningún límite para el consumo de
la cena. Sin tener ningún deber de ser "respondable" este empleado público experimentado y su invitado ordenaron
y consumieron tres colas de langosta, 33 órdenes de cóctel de langostinos, 4 docenas de ostras ahumadas, y varias otras carnes
y mariscos llegando a consumir una cuenta en el restaurante en un total de US$ 511.
Enojados por su irresponsabilidad el concejo municipal le suspendió su sueldo por dos semanas y le pasaron a un cargo
diferente con una rebaja de sueldo de US$ 11,000.
Por supuesto, contrató un abogado para su defensa, pero el esfuerzo fracasó. El abogado explicó, "Le dijeron que
no había límite de costos, asimismo, no se preocuparon por el asunto."
Este caso ilustra el peligro más grande de la Cleptocracia. No hay límite para el Cleptócrata. Es por eso que hace pocos
meses al inspeccionar una hacienda revertida al Estado en Panamá los investigadores encontraron 500 casos de un muy caro champagne
francés con etiquetas que anunciaron "Hecho especialmente para Manuel Antonio Noriega".
Donde no hay "respondabilidad" los gobiernos perecen ... comidos en la misma manera del almuerzo de la piraña
... mordidita por mordidita.
Qué está haciendo la USAID
A través de su Proyecto Regional para mejorar la Gestión Financiera en América Latina y el Caribe ILAC/RFMIP), USAID está
buscando ayudar a los gobiernos en erradicar la corrupción oficial.
En el mes de diciembre de 1988 USAID auspició un simposio con el objeto de obtener las opiniones de algunos ejecutivos
financieros gubernamentales claves respecto a las necesidades que podrían ser consideradas para actividades del Proyecto LAC/RFMIP.
Concluyeren que "A menos que se preste mayor atención al problema de la deshonestidad, todos los esfuerzos que se realicen
por perfeccionar los sistemas de administración financiera tienden a ser minimizados". Recomendaron llevar a cabo una
"Conferencia Interamericana sobre los Problemas de Fraude y Corrupción". Con el auspicio de catorce organismos profesionales
de la región, incluso ILACIF, se llevó a cabo dicha conferencia en diciembre de 1989. Se presenta a continuación algunas de
las conclusiones de sus participantes:
"El control efectivo contra la corrupción tiene que ser impartido y ejemplificado desde las posiciones de liderazgo.
Cuando se observa que un líder no tiene bien definido el concepto de honestidad entre su beneficio particular y el de la comunidad,
existen muy pocas esperanzas de éxito en los niveles inferiores de la estructura del gobierno. En tales circunstancias, el
"acomodo" seguirá pervirtiendo todo el sistema desde las capas superiores a las más bajas. Los funcionarios públicos
crean necesidades superfluas con el sólo afán del enriquecimiento individual, sin tener en cuenta el bien común.
Además de cultivar un liderazgo honesto, el control contra la corrupción requiere un activo plan de cumplimiento ético
y moral por parte de todos los servidores públicos, partiendo de una base de que así lo señala la voluntad política del titular
del Gobierno.
Debe conseguirse, a corto plazo, que todos los servidores públicos acepten públicamente su responsabilidad de administrar
eficaz y eficientemente los recursos encomendados a su manejo conforme al esquema del concepto de "respondabilidad"
(accountability), es decir, que también rindan cuentas de su responsabilidad y que éstas puedan ser verificadas en cualquier
momento.
Debe inducirse a todos los miembros de la sociedad civil a exigir el ejercicio de estos deberes públicos. Para ello, los
profesionales de las disciplinas de control, información, auditoría y contabilidad tienen la obligación individual de influir
en los administradores de las empresas públicas y privadas en las que actúan. Por lo que hace a las instituciones y agrupaciones
nacionales e internacionales de dichas profesiones, deben iniciar de inmediato un programa de divulgación de largo alcance,
a través de todos los medios posibles de comunicación social - prensa, radio, televisión, etc.
Confianza, integridad personal y normas de profesionalismo son factores esenciales para combatir la corrupción. Finalmente,
la protección del pueblo contra la corrupción radica en el sistema democrático. Esto implica la protección constitucional
de los derechos de los funcionarios públicos. En síntesis, el evitar la corrupción es algo que se encuentra implícito en el
buen desempeño del proceso democrático, una correcta división de poderes, una oposición constructiva y libertad de prensa.
A raíz de estas reuniones y los indicios de interés positivo por parte de algunos de los gobiernos de la región de América
Latina y el Caribe, el Proyecto LAC/RFMIP se está ampliando para incluir una nueva "Iniciativa de Respondabilidad".
Su meta es ayudar a los países que desean llevar a cabo actividades para reducir la incidencia de la corrupción y su impacto
negativo sobre la estabilidad y el desarrollo. Se iniciará la asistencia a través de proyectos piloto a llevarse a cabo en
dos países dentro del próximo año. Si estos esfuerzos de prueba tienen éxito, y otros países expresan fuerte interés se extenderá
la ayuda en contra de la corrupción oficial a ellos, siempre vinculados a las metas globales del Proyecto LAC/RFMIP. Todo
esto, por supuesto, dependerá de la voluntad y compromiso manifiesto por los países en llevar a cabo campañas anticorrupción.
En gran medida estas campañas requerían el apoyo de organizaciones profesionales nacionales y regionales tales como ILACIF,
la Asociación Interamericana e Ibérica de Presupuesto Público (ASIP), la Asociación Interamericana de Contabilidad (AIO),
etc., las cuales ya colaboraron en auspiciar la primera Conferencia Interamericana sobre los problemas de Fraude y Corrupción
en el Gobierno el año pasado.
Adicionalmente, desde 1983 la AID ha estado llevando a cabo un esfuerzo que hasta ahora ha invertido US$ 96 millones en
apoyo de mejoras en la administración de la justicia en la Región de América Latina y el Caribe. Su objetivo es apoyar los
esfuerzos endógenos en fortalecer a los sistemas de justicia a través de actividades, tales como:
- mejoras en la administración de los tribunales.
- capacitación profesional para los jueces, fiscales, administradores de las cortes y abogados defensores de los pobres.
- sistemas mejorados para rastrear a los casos en base de la tecnología de la informática.
Tales esfuerzos son vitales al completar el ciclo de la anticorrupción porque poco bien sirve divulgar la corrupción,
a menos que se logre el pronto castigo de los culpables, tarea principal de los sistemas de justicia de cada país.
La necesidad del liderazgo desde arriba
Se ha puesto de moda el término "el clima en la cima" en los Estados Unidos para hacer hincapié de la importancia
que los funcionarios de alto nivel sirven de buen ejemplo para sus subalternos.
Muy pocas personas que han llegado a la presidencia de su país han tenido experiencia en ser "respondable" de
fondos públicos. Pero en Estados Unidos, uno de los presidentes de la historia de este país tuvo este tipo de experiencia.
El Presidente Abraham Lincoln cuando tenía 24 años de edad ocupó el cargo de Jefe del Correo del pueblito de Nuevo Salem,
en Illinois. Su sueldo anual, como encargado del correo, era de US$55.75. Supongo que era un empleo a tiempo parcial.
El correo de Nuevo Salem fue cerrado en el año 1836 pero pasaron varios años antes de que llegara un funcionario de Washington
para revisar y finiquitar las cuentas del ex jefe del correo, Lincoln. Este funcionario era el prototipo del actual auditor
gubernamental. Cuando él llegó, Lincoln ya era un joven abogado luchando para ejercer su profesión y no le iba muy bien.
En su entrevista final al haber examinado las cuentas del joven Lincoln, el oficial/auditor le informó que debía 17 dólares
al gobierno federal de los Estados Unidos. Lincoln atravesó la sala, que era también su dormitorio y su oficina, abrió un
viejo baúl y sacó un paquete envuelto con una tela de algodón y amarrado con una pita. Al abrir esta tela sobre la cama, ahí
estaban los 17 dólares en billetes y monedas. Él había mantenido el dinero del gobierno federal durante todos estos años...
sin tocarlo. Este es el tipo de "respondabilidad" que debería ser la meta de todo servidor público. Lincoln sabía
que podría ser tentado utilizar los 17 dólares del gobierno federal, asimismo, los guardó fuera de su vista. Sabía de qué
si mezclaba ese dinero con sus propios fondos que estaban disminuyendo diariamente, quizás no podría producirlo en el momento
que le correspondía responder. Fue esa actitud, esa conciencia de "respondabilidad" que hizo de Lincoln un presidente
tan admirado. Necesitarnos hoy en día la "respondabilidad" de un Abraham Lincoln en los Estados Unidos... y a través
de todo el mundo en los gobiernos.
Lincoln y otros han servido como modelos de honestidad. Benito Juárez de México es otro ejemplo.
"Bajo el Sistema Federativo los funcionarios públicos no
pueden disponer de las rentas sin responsabilidad. No
pueden gobernar a impulsos de una voluntad caprichosa,
sino con sujeción a las leyes. No pueden improvisar
fortunas ni entregarse al ocio y a la disipación, sino
consagrarse asiduamente al trabajo, disponiéndose a vivir
en la honrada medianía que proporciona la retribución que
la Ley les señala".
- Benito Juárez
Pero hay un capítulo adicional a la historia de la "honestidad" de Lincoln ... un capítulo triste ... un capítulo
escrito hace muy pocos días. La agencia de prensa UPI informó el día 7 de junio de 1990 lo siguiente:
"Las autoridades informaron que un grupo de vándalos robó dinero de una urna de la tumba de Abraham Lincoln y rompió
dos nichos de piedra, provocando daños por unos 1,600 dólares... alguien robó unos 100 dólares al utilizar herramientas para
cortar y acceder a un recipiente donde los visitantes suelen arrojar monedas para ayudar a pagar el mantenimiento de la tumba".
Qué manera más bárbara de profanar un gran símbolo de la honestidad. Estos pillos modernos, si llegan a ser capturados,
probablemente no tendrían vergüenza de lo que han hecho. Únicamente tendrán pena que hayan sido privados de su libertad. Ellos,
como muchos en esta última década del siglo veinte creen que es obsoleta la honestidad y la "respondabilidad".
Un código de ética de más de 3,000 años
Hoy en día los códigos de ética son muy populares. Pero no necesitamos concebir nada nuevo. Hace 3,000 años un hombre
que había sido ganadero, músico, héroe militar y estadista escribió el siguiente código de ética:
"Camina con integridad
Haz lo que es correcto
Habla la verdad de tu corazón
Guárdate de la maledicencia de tu lengua
No causes daño al prójimo
No hables mal de tus semejantes
Cumple tu palabra... aunque te cueste
Haz el bien sin esperar recompensa
No aceptes sobornos
Menosprecia a los hombres viles
Honra a los que sirven a Dios.
- Por: David Rey de Israel y Judá
(tomado del Salmo 15, en edición libre del autor)
Si verdaderamente vamos a erradicar la corrupción en los gobiernos y en los humanos, tenemos que volvernos a esta clase
de ética.
Si vamos a erradicar la corrupción tenemos que volvemos a la "respondabilidad" y los líderes por este camino
tienen que ser las Entidades Fiscalizadoras Superiores, sus titulares y su personal.
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* SOBRE EL AUTOR: James P. Wesberry, Jr....
> Contador Público Certificado. Auditor Interno Certificado, y Examinador Certificado de Fraude
> Asesor Principal en Administración Financiera de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos,
Oficina para América Latina y el Caribe
> Asesor del ILACIF en Perú (1972-74) y en Ecuador (1976-78)
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